L’acord d’associació entre Andorra i la UE

Aquesta legislatura ve presidida per un tema estrella: l’acord d’associació entre la UE i Andorra, que no deixa indiferent a ningú i que és de vital importància per al futur i l’estabilitat del nostre país, així com per al de les properes generacions. Sense lloc a dubte, el model de relació i encaix d’Andorra amb la UE, que defineix aquest tractat internacional, serà sotmès a referèndum, i haurà de ser la ciutadania qui finalment el validi.

D’ençà que vàrem votar la Constitució andorrana per mitjà de referèndum, no s’havia decidit una qüestió de tanta transcendència, perquè un tractat internacional bilateral d’associació a una organització internacional, com ho és la Unió Europea, és un assumpte d’Estat i de gran abast.

La voluntat i la capacitat d’un estat d’assumir determinats drets i obligacions en el pla internacional, treaty-making power, generalment plasmada per escrit, i de forma solemne, no és una qüestió menor. El Govern té un insubstituïble paper en aquesta matèria, però aquesta competència s’ha d’exercir garantint en tot moment un ampli consens de la ciutadania.

Per poder decidir si s’està d’acord o no amb aquest tractat internacional, cal conèixer-lo i analitzar com incidirà en la nostra vida diària. Com és lògic el Govern, que l’ha negociat, té per endavant una ingent tasca divulgativa, per explicar-lo i, com no pot ser d’altra manera, haurà de defensar les bondats del text.

Però, per poder prendre una decisió s’ha d’analitzar el text del tractat de manera aprofundida. Aquest és el treball que m’he decidit a fer durant els propers mesos, intentant en la mesura del possible donar llum al text del tractat que s’ha negociat, fent una anàlisi el més objectiva possible, i si cal crítica, centrant-me en primer terme en la part més important del text: el sistema institucional, el que s’ha anat coneixent com el “marc institucional” del tractat.

Faré un treball d’estudi i anàlisi comparativa de l’acord d’associació negociat pel Govern contraposant-lo amb altres acords d’associació signats per la UE amb països tercers; a tall d’exemple: acord d’associació entre la UE i Turquia del 1995, acord d’associació entre la UE i Xile del 2005, acord d’associació entre la UE i Ucraïna de març del 2014, acord d’associació entre la UE i Moldàvia del 2016 i acord d’associació entre la UE i Geòrgia del 2016.

Els acords d’associació entre la Unió Europea i tercers països formen part de la política global de la Unió Europea i són acords que transcendeixen l’aspecte merament comercial, perquè van més enllà dels tractats de lliure comerç. Els tractats d’associació tenen com a finalitat assumir compromisos no només en l’àrea econòmica i comercial, sinó també en la política i la cooperació.

L’article 8 del Tractat de la Unió Europea estableix que la UE “desenvoluparà amb els països veïns relacions preferents, amb l’objectiu d’establir un espai de prosperitat i de bon veïnatge basat en els valors de la Unió i caracteritzat per unes relacions estretes i pacífiques fundades en la cooperació”. D’acord amb la declaració núm. 3 relativa a l’article 8 del Tractat de la Unió Europea, “la Unió tindrà en compte la situació particular dels països de petita dimensió territorial amb els que es mantenen relacions específiques de proximitat”.

A Andorra actualment està vigent un acord duaner amb la UE, l’anomenat Acord en forma d’intercanvi de cartes entre el Principat d’Andorra i la Comunitat Econòmica Europea, que va entrar en vigor l’any 1991 i que ha garantit la prosperitat econòmica del nostre país durant més de 33 anys.

Abans d’entrar en l’anàlisi del text de l’acord d’associació entre la UE i Andorra –això ho faré en articles posteriors–, crec que ara i aquí és important resoldre un dubte que se’ns pot plantejar a priori i que és el següent: en el cas que la ciutadania decideixi en el referèndum no votar a favor de l’acord d’associació, com queda la relació entre la UE i Andorra? Continuarà aplicant-se l’acord duaner actual? Denunciarà la UE l’acord duaner vigent actualment?

La resposta és clara: malgrat que no s’acabi ratificant el tractat d’associació, això no afectarà a l’acord duaner, que continuarà vigent. Hem sentit opinions alarmistes que ens venen a dir que si finalment no s’acaba ratificant l’acord d’associació entre la UE i Andorra, perquè no s’acaba validant en referèndum, perilla l’actual acord duaner. No cal fer ni cas d’opinions mancades de rigor, que eventualment poden condicionar el sentit del nostre lliure vot en relació amb aquesta qüestió particular.

La realitat és una altra: si la ciutadania, de manera democràtica, finalment decideix majoritàriament no validar l’acord d’associació entre la UE i Andorra, continuarà aplicant-se l’acord duaner de l’any 1991 –que actualment es troba vigent– i la prosperitat que aquest acord ha donat al nostre país durant més d’una trentena anys perdurarà en el temps. Andorra seguirà mantenint les bones relacions actuals amb la UE i amb els països veïns, França i Espanya, amb els quals ensems es va signar un tractat de bon veïnatge, amistat i cooperació del 4 de novembre l’any 1993. Res no canviarà en relació amb la situació actual entre la UE i el nostre país.

I això, precisament, perquè els països tercers, que no són membres de ple dret de la UE, són plenament sobirans en la seva decisió de progressar o no en les diferents fases d’aproximació a la UE, i aquesta és precisament la voluntat de la UE.

Hem vist darrerament com el govern de Mònaco va decidir retirar-se de les negociacions perquè va creure que el que la UE li oferia no li convenia, i va optar per no avançar en la fase d’aproximació a la UE, decisió plenament legítima i que ha estat respectada per la UE i que en res l’ha afectat. Mònaco, després de decidir abandonar la taula negociadora amb la UE, continua mantenint un acord duaner amb França, pel qual forma part del territori duaner de la UE. A més, Mònaco continua mantenint l’acord que va signar amb la UE l’1 de maig del 2004 per a l’aplicació de determinats actes comunitaris en el territori monegasc, que té per objectiu facilitar la venda de medicaments monegascos d’ús humà i veterinari, productes cosmètics i productes sanitaris en el mercat de la UE, aplicant la legislació de la UE en aquest àmbit.

Veiem, doncs, un exemple molt clar i molt proper en el temps, en el qual Mònaco ha decidit frenar la seva progressió en les fases d’aproximació a la UE, i no per això s’han vist alterades, ni perjudicades, les seves relacions amb França i amb la UE, que continuen sent excel·lents. La UE sempre ha respectat la decisió sobirana dels països tercers, com no pot ser d’altra manera.

En el cas dels tractats internacionals bilaterals, com ho és l’acord duaner entre el Principat d’Andorra i la Comunitat Econòmica Europea (actual Unió Europea) que va entrar en vigor l’any 1991, la denúncia del tractat és un mecanisme establert per cessar el compromís internacional adquirit per l’estat o l’organització internacional.

Les causes de terminació dels tractats deriven de la voluntat de les parts i poden estar previstes en el mateix tractat internacional. La Convenció de Viena de 1969 sobre els drets dels tractats, ratificada pel nostre país, en l’article 54 estableix que “la terminació d’un tractat o la retirada d’una part podran tenir lloc: a) Conforme a les disposicions del tractat; o b) En qualsevol moment, per consentiment de totes les parts després de consultar als demés Estats contractants”.

Els tractats neixen, viuen i moren, la terminació coincideix amb el darrer dels moments citats. Les causes de terminació dels tractats deriven de la voluntat de les parts i poden estar previstes o no en el mateix tractat internacional. Existeixen diferents causes que justifiquen l’extinció dels tractats, que es poden reduir a quatre: 1. La voluntat comuna de les parts (abrogació); 2. La manifestació de voluntat d’una de les parts contractants (denúncia); 3. L’aparició de certs elements nous (guerra o modificació de les circumstàncies) i, en darrer terme, 4. La revisió o modificació del tractat.

Si ens centrem en l’extinció dels tractats per la voluntat unilateral d’una de les parts (denúncia), que és el que ara i aquí ens interessa, cal dir que els tractats internacionals també poden extingir-se a conseqüència de la manifestació de voluntat d’un dels contractants. Perquè la denúncia dels tractats tingui valor jurídic, és necessari que es produeixi en virtut de la disposició convencional preexistent i, per tant, sense aquesta la denúncia no seria més que un procediment de fet susceptible d’engegar la responsabilitat internacional de l’estat o organització internacional infractors.

En el supòsit de tractats bilaterals, com és el cas del Tractat d’Unió Duanera que va entrar en vigor l’any 1991 entre el Principat d’Andorra i la Comunitat Econòmica Europea, la denúncia comporta l’extinció del tractat.

Si bé habitualment els tractats bilaterals de tipus econòmic (tractats de comerç) acostumen a tenir una durada limitada, veiem que el nostre acord duaner té una durada il·limitada, la qual cosa posa de manifest el compromís d’ambdues parts contractants de mantenir la seva vigència, i així ho estableix l’article 20, que cito textualment: “El present acord s’ha conclòs per una durada il·limitada”.

En aquest cas, la determinació del caràcter il·limitat de la vigència del tractat internacional que fa que la seva extinció no hagi estat fixada temporalment, a primera vista podria semblar que contrasta amb el fet que les parts contractants hi van preveure fer possible la denúncia del tractat, en la clàusula 21, que estableix: “Cada part contractant té la facultat de denunciar el present acord mitjançant una notificació escrita a l’altra part contractant. En aquest cas el present acord queda sense vigència, sis mesos després de la data d’aquesta notificació”.

Malgrat aquesta aparent contradicció, cal tenir present que aquesta clàusula 21 de l’acord duaner va ser integrada per l’aleshores CEE com una clàusula de salvaguarda pel supòsit que, si Andorrà no adaptava la seva legislació nacional a la legislació europea, la CEE (avui UE) pogués desvincular-se de l’acord duaner, denunciant-lo i posant-hi fi.

No ha estat així perquè de bell antuvi Andorra va adaptar la seva legislació nacional a la legislació europea i, per tant, no existeix, ara per ara, cap raó perquè la UE denunciï l’acord duaner.

A més, la posició doctrinal majoritària en dret internacional és la del favor negotii, que la Convenció de Viena sobre els drets dels tractats ha adoptat en les seves línies generals; concretament, en l’exposició de motius es destaquen els principis de lliure consentiment, bona fe i la norma pacta sunt servanda –traduït, els pactes s’han de complir–, principis generals que estan universalment reconeguts. Afirmant que les controvèrsies relatives als tractats, igual que la resta de discussions internacionals, han de resoldre’s per mitjans pacífics i de conformitat amb els principis de justícia i del dret internacional. El principi de confiança legítima constitueix originàriament un principi de dret nacional, que va passar a formar part dels principis generals del dret comunitari, després que la jurisprudència dels tribunals europeus l’hagi incorporat. La seva utilització més freqüent s’ha projectat en el marc de les relacions intracomunitàries, especialment per resoldre litigis en què no es podia invocar el principi dels drets adquirits.

Concloent, no podem tenir dubtes, ni hem de tenir cap temor, atès que si finalment la ciutadania lliurement i democràtica decideix no validar el tractat d’associació entre la UE i Andorra, i aquest finalment no s’acaba ratificant, és un fet indiscutible que l’acord duaner entre Andorra i la CEE de 1991, vigent i aplicable en l’actualitat, no perilla i continuarà donant-nos prosperitat en el futur.