Constitució, dret de propietat i habitatge digne

El proppassat dia 4 d’abril 2024, el Govern anunciava un “Projecte de llei per al creixement sostenible i el dret a l’habitatge”. Aquest Projecte ha d’incorporar una sèrie de mesures dignes de reflexió: estudis de càrrega (ja licitats), computació de la residència no continuada, rebaixa a 2 dels anys necessaris de residència per a inversions lliures en immobles, prohibició de l’adquisició de més de dos immobles per part de no residents de menys de 2 anys, prohibició de la promoció immobiliària per part de no residents de 2 anys, la consegüent desaparició dels tipus tributaris més alts de la imposició d’inversió estrangera, increment correlatiu del gravamen sobre la plusvàlua immobiliària, increment de 360.000 fins a 500.000 euros del llindar d’ajuda governamental per l’adquisició del primer habitatge, major control migratori...

Tanmateix, dues mesures han atret tota l’atenció i sollevaren ànims: les referides als Habitatges d’Ús Turístic (HUT) i, sobretot, la “Cessió obligatòria i temporal dels pisos buits” (aquesta darrera molt especialment, per la seva possible incidència en el dret constitucional a la propietat privada).

El Capítol V. Dels drets i principis econòmics, socials i culturals, que part del Títol II, dels drets i llibertats de la nostra Constitució, està format per deu articles, del 27 al 36, que tracten, entre d’altres, del “dret a la propietat privada i a l’herència” (art. 27), “llibertat d’empresa en el marc de l’economia de mercat” (art. 28), “utilització racional del sòl i de tots els recursos naturals” (art. 31), “intervenció de l’Estat en l’ordenació del sistema econòmic” (art. 32), “dret a un habitatge digne” (art. 33), conservació del patrimoni d’Andorra (art. 34), “drets dels consumidors i dels usuaris” (art. 35), entre d’altres.

El capítol VI De les garanties dels drets i llibertats d’aquest mateix títol diferencia els drets segons llur ubicació:

“Els drets i llibertats reconeguts en els capítols III Dels drets fonamentals de la persona i de les llibertats públiques (dret a la vida, llibertat i seguretat, llibertat ideològica i religiosa, llibertats d’expressió i d’informació, dret a la intimitat, inviolabilitat del domicili, reunió i manifestació, lliure circulació, petició...) i IV Dels drets polítics dels andorrans (dret de sufragi, accés a la funció pública i creació de partits polítics) del present Títol II Dels drets i llibertats vinculen immediatament els poders públics a títol de dret directament aplicable. El seu contingut no pot ser limitat per la llei i és protegit pels Tribunals.” (art. 39.1 CA).

“Els drets i llibertats reconeguts en els capítols III i IV són tutelats pels tribunals ordinaris per mitjà d’un procediment urgent i preferent regulat per la llei (...). La llei crearà un procediment especial d’empara davant el Tribunal Constitucional contra els actes dels poders públics que violin el contingut essencial dels drets esmentats en l’apartat anterior, llevat del supòsit previst a l’article 22 (no renovació de la condició de resident o expulsió de la persona legalment resident)” (art. 41). Per contra, el dret a la propietat privada i el dret a l’habitatge digne formen ambdós part d’aquest grup constitucional de Drets i principis econòmics, socials i culturals, que “conformen la legislació i l’acció dels poders públics, però només poden ser invocats en els termes fixats per l’ordenament jurídic” (art. 39.3).

És ben cert, tanmateix, que el dret a la propietat privada (art. 27 CA) enceta el capítol V Drets i principis econòmics, socials i culturals, mentre que el dret a l’habitatge digne (art. 33 CA) apareix només sis articles més enllà.

I és cert també –em sembla rellevant– que l’article 27, el de la propietat privada, sigui el més profusament regulat de tot aquest capítol; de fet, és l’únic en tot el capítol que consta de dos apartats.

La raó ha de ser l’interès del legislador constitucional de delimitar molt precisament aquest dret.

El primer apartat de l’article 27 diu:

“Es reconeix el dret a la propietat privada i a l’herència, sense altres limitacions que la funció social de la propietat.”

Aquest final, “sense altres limitacions que la funció social de la propietat” és molt definitori de la concepció de la propietat privada que té el legislador constitucional: dret a la propietat privada, sí, però limitat a la seva “funció social”.

De fet, en la jurisprudència constitucional sobre aquest article, el Tribunal Constitucional subratlla permanentment aquesta “funció social de la propietat”, establint per exemple que el dret a edificar no deriva només de just títol sobre l’immoble (propietat, dret de superfície), sinó també de la consideració legal del terreny.

Per totes, la Sentència TC del 22-06-2001, en la causa 2001-1-L (BOPA 60, de 27 de juny 2001), al seu fonament jurídic segon estableix:

“L’article 27 reconeix el dret a la propietat privada, però a la vegada aclareix que no és un dret absolut i il·limitat. Els seus límits deriven, d’una banda, de la seva funció social (art. 27.1), i d’altra banda de l’interès públic per causa justificada (art. 27.2).” 

El concepte “funció social de la propietat”, doncs, és un concepte evolutiu, cridat a agafar més protagonisme amb el pas dels anys.

La Constitució, immediatament abans de reconèixer “el dret de tothom a gaudir d’un habitatge digne” (art. 33) atribueix la “funció de l’Estat” de “vetllar per la utilització racional del sòl i de tots els recursos naturals, amb la finalitat de garantir a tothom una qualitat de vida digna i de restablir i mantenir per a les generacions futures un equilibri ecològic racional en l’atmosfera, l’aigua i la terra i de defensar la flora i la fauna autòctones” (art. 31); “l’Estat pot intervenir en l’ordenació del sistema econòmic, mercantil, laboral i financer, per fer el possible, en el marc de l’economia de mercat, el desenvolupament equilibrat de la societat i el benestar general” (art. 32).

L’apartat 2 de l’article 27 regula –però sense citar-la explícitament– els requisits fonamentals de l’expropiació (d’“ex-propio”: ‘allò que és propi, deixa de ser-ho’), tot dient:

“Ningú no pot ser privat (“ex-”) dels seus (“propios”) béns o drets, si no és:

1. per causa justificada d’interès públic,

2. mitjançant la justa indemnització i

3. d’acord amb el procediment establert per la llei.”

Permeteu-me que m’aturi en la primera part de l’expressió constitucional:

“Ningú no pot ser privat dels seus béns o drets”.

“Ningú” és l’adverbi més general quant a la designació de persones. Comprèn: “homes, dones, tots, totes, qualsevol, qualsevulla” i tot altre que se us acudeixi.

Quan el legislador –encara més el constitucional– utilitza l’expressió “ningú no pot” és que vol que l’enunciat abasti tothom, que no resti cap persona (“ningú”) fora de la seva aplicació.

“Ser privat”: en canvi, l’expressió que utilitza aquí el legislador constitucional és molt més vaga i imprecisa: per què “ser privat”? Per què no “ser expropiat”, que seria molt més precís?

Doncs perquè amb “expropiar” apel·lem a la propietat i el legislador vol anar més enllà del dret de propietat –que és el dret real que es creia “il·limitat” però que també té límits, principalment la seva “funció social”, com hem vist– i vol abastar també els drets tradicionalment considerats “limitats” (dret de superfície i emfiteusi, usdefruit, servitud predial, dret d’ús o gaudi...)

Així que quan la frase acaba amb “dels seus béns i drets”, aclareix que l’expropiació no només afecta la propietat (que serien “els béns”), sinó que afecta també “els drets”.

A Andorra, doncs, la “cessió forçosa”, ni que sigui temporal o només de l’exercici d’algun dels drets sobre la cosa, podria ser considerada inconstitucional si no es compleixen els tres requisits constitucionals per a l’expropiació (“per causa justificada d’interès públic, mitjançant la justa indemnització i d’acord amb el procediment establert per la llei”).